一旦遭遇法律，普通人有时不得不自己查阅法律，或请教法律专业人士，并仔细研究，故熟知，可谓精通。

[42]这些法律概念仍旧多少带有足以表示一个专治的父的命令的这个特点的神秘性和自发性，但在同一时候，由于他们来自一个主权者，这些法律概念就预先假定了一个组织比较广泛、有许多家族集团组成的联合体。随着特有产制度的发展，家子后来开始获得自己的财产所有权，并且导致家父对某些特有产仅享有用益权，而不再享有所有权。

（3）归降人（降服人）。罗马法对不同的身份享有者，适用不同的法律，赋予不同的权利和权力。学者认为，作为民法调整对象的身份关系，其含义并不在于表达人与人之间的某种身份区别，而在于表达民事生活中特定的人与人之间基于特定的非财产原因（如血缘、婚姻等）所产生的相互利益关系。通说认为，私法上有关身份制度的源头，应当肇始于罗马法。因此，一些学者认为，罗马法这种最初的个人意识，与真正意义上的个人主义思想相差甚远，罗马法的个人主义，还停留在社会技术而不是价值认识阶段，并不是后世的统一自然人制度的思想基础。

三分法体系的特点是符合社会生活本身的秩序要求。④奴隶不得为诉讼行为。由于行政机关在实际管理过程中往往处于强势，行政相对人处于弱势，行政诉讼制度更注重于促进行政机关与行政相对人强弱地位的转化，起到强化行政相对人法律地位的作用。

在这个意义上来说，平衡论与政府法治论是殊途同归，目标是共同的。[10] 其次，平衡论认为平衡是市场经济环境对行政法的要求。市场经济条件下的利益主体具有很强的独立性和自主性，个体利益与公共利益发生冲突的可能性很大。与行政实践这棵常青之树相比，理论往往滞后，好的理论必须不断更新，不断吸收新鲜养分，才能继续保持旺盛的生命力。

从政府与人民关系的角度看，当代中国行政法的两种重要理论—平衡论与政府法治论—实际上有异曲同工之妙、殊途同归之效，它们都在为实现政府与人民法律地位平等这一目标提供理论支撑。罗豪才教授曾提出：管理论是同国家垄断经济或计划经济体制相适应的，而控权论则是同自由市场经济体制相适应的。

上世纪90年代以来，我国重要的行政立法都体现了保护行政相对人权利的内容，表现出对行政相对人权利实现的重视，并为行政相对人权利的实现提供程序上的方便。政府法治论力图自成体系，但基本方向上是同整个中国行政法学的发展保持一致的。笔者曾引用许多思想家、法学家的观点，认为平衡论思想有其历史渊源，例如孙中山先生就曾主张过人民有权、政府有能、权能平衡。[3]王锡锌：《再论现代行政法的平衡精神》，《法商研究》1995年第2期，第40页。

[5]具体而言： 首先，行政权的设定受公民权利的制约，受公民权利需求的制约。在此过程中，平衡论的作用是明显的，[14]客观上促进了政府与人民之间关系的平等化。对行政相对人而言，行政诉讼的实质在于为公民提供了获得救济的权利，包括诉权和获得赔偿权。[25]英国行政法学家韦德也曾说，行政法对保持国家和公民权利之间的平衡起很大的作用。

特别是从现实的眼光来看，在法治观念尚未普及的中国，更应该强调行政法对行政权的规范和控制，因为处于社会转型时期的中国所面临的最大问题就是行政权力的不当设置和行使，而解决这一难题的根本方法在于用法律来规制、引导行政权力的行使，通过法律控制行政权力，倡导法律之下的政府治理，促使政府对法律负责。一些有价值的学术观点提出之后，往往鲜有学者参与讨论。

  三、平衡论与政府法治论殊途同归 （一）平衡论与政府法治论同根同源 理论来源于实践，管理论、控权论、平衡论、公共利益本位论以及政府法治论等主张都是对中国行政实践的一种回应。[35]正是由于平衡论的这一开放式研究姿态，虚怀若谷的研究胸怀，吸引了国内众多学者的广泛参与。

政府法治论认为，政府与人民的关系平等化是一个过程，其效果是实现政府与公民关系的最大和谐，具体表现为公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由猜疑对抗走向信任合作，[24]其最终目标是要实现政府与公民法律地位的平等。笔者在上世纪80年代后期先是提出人民政府论，在90年代初又提出政府法治论。从权力的发展态势和理想目标看，是平权型政府。（三）平衡论对行政权与公民权平衡的具体要求 虽然平衡论没有明确提出行政机关与行政相对人的法律地位平等，也就是政府与人民法律地位平等的命题，但它所主张的平衡权利与义务以及兼顾公正与效率，实际效果必然是政府与人民法律地位平等。[6]参见应松年、薛刚凌：《论行政权》，《政法论坛》2001年第4期，第54页。行政立法开始注重平衡分配行政机关与行政相对人的权利义务，在赋予行政机关权力和设定公民义务的同时，相应增加了行政机关的义务和公民的权利。

[27]翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，月旦出版公司1995年版，第221页。[39]从平衡论的本意来看，行政权力与行政相对人权利之间的关系是行政法需要调整的基本矛盾关系，实现这两者之间关系的平衡是平衡论的直接目标，因此，可以发现平衡论中蕴含有建设平权型政府的思想。

由于受传统的管理论和行政优先权原理的影响，行政法关系的单方性很明显，以往我国的行政立法基本上以方便行政权的行使为目标。尽管当年《行政诉讼法》制定、施行时还没有成形的平衡论、政府法治论等理论，但是《行政诉讼法》的制定与控权论的引进以及法治理念的普及有关，而且其内容还处处表现出中国平衡思想和影响。

而行政的特征决定了其依据和遵循的法律规范具有一定的特殊性。（一）行政权与公民权的关系 平衡论将宪政主义的平衡思想导人行政法研究的基础领域—行政权和公民权的关系，实现了平衡思想从宪法到行政法的一个转换。

这场讨论在很大程度上得益于学者们特别是平衡论学派学者持之以恒的学术追求，得益于罗豪才教授的贡献。[21]这一核心思想从五个重要的维度[22]对政府权力进行了分析。基于此，平衡论就行政法的概念范畴、价值导向、基本原则、调整对象以及相关的制度提出了一系列观点。[27]因此，笔者认为积极的平衡论与政府法治论有许多相通之处。

控权论对于行政权滥用的防范是必需的，在行政权膨胀、公民的权利受到现实威胁情况下则有突出作用。[4]在总体上必须实现行政权与公民权之间的平衡，实现行政机关自身权力与责任以及公民自身权利与义务之间的平衡，直至达到双方法律地位的平衡。

第四，由于政府法治论理解的现代政府治理蕴涵丰富的服务思想，与服务论有诸多相通之处。建设民主型政府是整个政府法治论的逻辑前提和宪政基础。

一方面，通过立法的形式促使国家行政机关积极行使行政权，发挥宏观调控和为市场主体服务的职能。不过，政府法治论兼顾政府权力的有限与有效，在此意义上超越了严格的控权论，凸显了政府的积极能动性和服务功能。

在个人与国家的关系上，个人究竟有哪些权利需要国家保障，要靠行政权的设定来实现，而确定哪些个人自由属于行政权不能加以限制和侵犯的方面，又意味着要给行政权的行使划定边界。为此，就需要适时调整行政权和公民权的范围，在行政权和公民权之间寻找合理的分界点。法治政府首先是民主型政府，是宪政政府。公正和效率是矛盾的，又是统一的。

{2}杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》，《北京社会科学》1989年第1期。{4}杨海坤：《行政法的理论基础—政府法治论》，《中外法学》1996年第5期。

{7}关保英：《行政法的私权文化与潜能》，山东人民出版社2003年版。我们应该继续抱着探索精神，为行政法基础理论的研究做出更多努力。

为了实现政府与人民关系平等化，有两条基本路径，即限制政府权力和扩展公民权利，尤其对当代中国而言，一个公民全面有序参与的新时代已经开启，政府与公民关系平等化的新格局正在形成，这是中国走向新路的良好开端，也是中国行政法可以大有作为的时代。第三，政府法治论的政府依法律治理包括了政府依法律规制和政府依法律服务两层含义，管理不力、管理缺位同样是该学说欲解决的政府治理弊病。